To nie jest ustawa „przeciwko” Wielkiemu Bratu*

Ogłoszone przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych założenia ustawy o monitoringu wizyjnym nie spełniają pokładanych w nich nadziei. Ten projekt jest bardzo potrzebny, ale MSW czeka dużo pracy, jeśli chce pójść za głosem własnych obietnic i okiełznać monitoringową wolną amerykankę.

Dlaczego potrzebna jest ustawa?

Monitoring wizyjny pociąga za sobą realne koszty: np. utworzenie w Warszawie zintegrowanego systemu monitoringu kosztowało 59 mln zł, jego utrzymanie w latach 2003-2012 pochłonęło ok. 104 mln zł, a roczny budżet stołecznego Zakładu Obsługi Systemu Monitoringu wynosi ok. 15 mln zł. Co więcej, z monitoringiem wiążą się problemy psychologiczne związane z poczuciem bycia obserwowanym (np. w miejscu pracy) oraz problemy społeczne, np. spadek wzajemnego zaufania i zjawisko rozproszenia odpowiedzialności, nazywane czasem społeczną „znieczulicą”, które najlepiej obrazują wyniki przeprowadzonych przez Fundację Panoptykon badań: w 2013 r. 35% Polaków zgadzało się ze stwierdzeniem, że „jedną z zalet zastosowania monitoringu jest to, że nie trzeba się samemu o pewne rzeczy martwić. Jeżeli np. widzę, że ma miejsce jakaś kradzież albo bójka to wiem, że nie muszę interweniować, bo ludzie którzy dyżurują przy kamerach, się tym zajmą”.

Kolejne systemy monitoringu, również finansowane ze środków publicznych, powstają bez kompleksowej analizy, czy kamery są najlepszą inwestycją w bezpieczeństwo, czy faktycznie mają wpływ na ograniczenie przestępstw? Przekonanie o skuteczności kamer oparte jest bowiem na obiegowych opiniach, a nie badaniach naukowych (z nich wynika coś zgoła innego).

Wszechobecne kamery to także liczne problemy praktyczne, których rozstrzygnięcie wpływa na stopień ingerencji monitoringu w prywatność poddanych mu osób. Obowiązujące w Polsce prawo nie odpowiada na pytania, gdzie nie można instalować kamer, jakie prawa przysługują osobom monitorowanym, jak długo przechowywane są nagrania i komu udostępniane. Dlatego w praktyce zdarza się, że monitoring – również z możliwością rejestracji dźwięku – instalowany jest w toaletach miejskich czy w sklepowych przymierzalniach.

O konieczności regulacji monitoringu mówiła od dawna m.in. Fundacja Panoptykon, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych i Rzecznik Praw Obywatelskich. Założenia tej regulacji ogłosił w grudniu minionego roku Minister Spraw Wewnętrznych.

Ocena propozycji MSW

Minister Sienkiewicz założenia przygotowane przez swój resort reklamował jako „ustawę przeciwko Wielkiemu Bratu”. Projekt kilka propozycji „przeciwko” kamerom rzeczywiście zawiera: ogranicza dopuszczalność instalowania kamer mogących rejestrować dźwięk oraz atrap kamer. MSW proponuje również zakaz prowadzenia monitoringu „w takich miejscach, w których mogłoby to naruszać godność człowieka”, co – mimo dużego poziomu ogólności – daje szanse na ograniczenie instalacji kamer w takich miejscach, jak przebieralnie czy stołówki. Kolejnym wzmocnieniem pozycji jednostki jest nałożenie obowiązku informowania o kamerach – w przestrzeni otwartej (np. na ulicy) ma być oznaczona każda kamera, a w przestrzeni zamkniętej przeznaczonej do użytku publicznego (np. w galerii handlowej) oznaczenia mają znajdować się jedynie przy wejściu w obręb danej przestrzeni. Jednak na tym zalety propozycji się kończą.

Założenia, wbrew deklaracjom MSW, nie regulują w sposób kompleksowy problemu monitoringu wizyjnego. Dla przykładu, zgodnie z projektem monitoringiem jest zdalny odbiór obrazu (…) „realizowany w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego lub ochrony osób i mienia”. Nie jest jasne, czy zdalny odbiór obrazu, ale prowadzony w innym celu, będzie monitoringiem regulowanym przez ustawę. Co więcej, zgodnie z założeniami, regulacja nie obejmie monitoringu prowadzonego na podstawie „przepisów odrębnych”. Nie wiadomo, co MSW miało na myśli, ale odrębne przepisy regulujące stosowanie monitoringu ma m.in. policja, straż miejska, a nawet agencje ochrony.

Brak kompleksowości i liczne niejasności to nie jedyny zarzut pod adresem propozycji. Projekt nie przewiduje narzędzi pozwalających na weryfikację, czy poszczególne podmioty prowadzą monitoring legalnie oraz umożliwiających – w razie stwierdzenia nieprawidłowości – przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Ze względu na charakter działalności poddanej regulacji, rodzaj podmiotów (zazwyczaj osoby prawne, a nie fizyczne) oraz charakter potencjalnych nadużyć optymalnym rozwiązaniem jest wprowadzenie organu kontrolnego wyposażonego w możliwość stosowania sankcji administracyjnych (w tym kar finansowych). Tymczasem, zgodnie z założeniami, realizacja ustawy oparta będzie wyłącznie na przepisach karnych.

Duży niepokój budzą proponowane uprawnienia policji i innych służb – na ustne żądanie uprawnionego funkcjonariusza służby będą miały bezpłatny wgląd do obrazu z monitoringu, a jego administratorzy zobowiązani będą do sporządzania kopii nagrań. Co więcej, te służby, które mają uprawnienie do samodzielnego prowadzenia monitoringu (np. policja) będą mogły korzystać z cudzych systemów monitoringu, czyli mówiąc wprost – będą mogły „podpiąć się” pod monitoring prowadzony przez centrum handlowe lub osiedle mieszkaniowe. A to wszystko „w celu zapobiegania lub wykrywania przestępstw i wykroczeń” – bez jakichkolwiek ograniczeń ani obowiązków sprawozdawczych.

Zgodnie z założeniami ochronie podlegać będzie jedynie wizerunek, a nie całość obrazu i nagrania pochodzącego z monitoringu. Nie pozwoli to na wyeliminowanie (ani nawet ograniczenie) problemu udostępniania nagrań mediom czy publikowania ich w Internecie. Praktyka pójdzie prawdopodobnie w tym kierunku, że po zamazaniu obrazu twarzy czy numerów rejestracyjnych (one też mają podlegać ochronie) nagrania będą swobodnie wykorzystywane. W rezultacie – mimo przyjętych założeń – ustalenie tożsamości obecnych na nagraniu osób będzie w niektórych przypadkach nieuniknione.

Założenia nie odpowiadają też na wyzwania związane z rozwojem możliwości technicznych monitoringu wizyjnego (np. automatyczne rozpoznawanie twarzy), ani na szczególne problemy wynikające z miejsca instalacji kamer – w placówkach służby zdrowia, miejscach pracy i szkołach.

Do wprowadzenia ustawy daleka droga, a lista problemów, jakie wymagają jeszcze rozwiązania jest bardzo długa – przede wszystkim ustawa powinna regulować monitoring w sposób kompleksowy, wprowadzać narzędzia realnej weryfikacji jego skuteczności, niezbędny jest również sprawny mechanizm egzekwowania prawa. Założenia są pierwszą oficjalną propozycją, jak uregulować monitoring, więc pomimo licznych braków należy uznać je za krok do przodu. Jednak w obecnym kształcie nie spełniają one założonego celu „ograniczenia Wielkiego Brata”.

Wojciech Klicki

* tekst ukazał się w dzienniku Rzeczpospolita z 12 lutego 2014 r.