Zgłaszamy uwagi do ustawy o dostępie do informacji publicznej

W ramach toczącej się, dość gorącej debaty nad kształtem prawa o ponownym wykorzystaniu  informacji z sektora publicznego Internet Society Polska, Fundacja Panoptykon, Fundacja Nowoczesna Polska oraz Fundacja Wolnego i Otwartego Oprogramowania przygotowały wspólnie uwagi do udostępnionego nam projektu nowelizacji. Nasz główny postulat zmierza do zapewnienia zasady bezwarunkowości powtórnego wykorzystania informacji, czyli odebrania instytucjom publicznym prawa do arbitralnego narzucania zasad, na jakich obywatele czy firmy mogą przetwarzać uzyskane od nich informacje. Nasze poprawki zmierzają do pełnej realizacji stanowiska, jakie na ostatnim spotkaniu wygłosił Premier: wszystko, co zostało wytworzone za publiczne pieniądze, powinno być własnością publiczną.

Oto pełna treść naszych uwag:

1. Bezwarunkowość powtórnego wykorzystania

Zdaniem organizacji społecznych obecny projekt nowelizacji jest dużym krokiem w kierunku zapewnienia bezwarunkowego udostępniania informacji publicznej do ponownego wykorzystania. Widzimy jednak kilka kluczowych problemów, które są barierą do wdrożenia tych zapisów w praktyce. Chcemy podkreślić, że w pełni popieramy stanowisko rządu wyrażone przez premiera Tuska podczas spotkania z przedstawicielami organizacji pozarządowych i w treści podpisanego przez premiera Paktu Dla Kultury, że powtórne wykorzystanie informacji publicznej nie powinno podlegać ograniczeniom. Poniższe uwagi mają na celu doprowadzenie do faktycznej zgodności tej deklaracji z tekstem proponowanej nowelizacji.

a. Rozróżnienie komercyjnego i niekomercyjnego wykorzystania

Skoro zasadą jest bezwarunkowe udostępnianie nie ma żadnego powodu by rozróżniać między komercyjnym a niekomercyjnym wykorzystywaniem. Nie powinno być intencją ustawodawcy pobieranie innych (wyższych) opłat od podmiotów komercyjnych jeśli nie zamierzamy traktować informacji publicznej jako własności skarbu państwa mającej przynosić dochód. Tymczasem art. 23b ust. 4 wprowadza się specjalne opłaty związane z wykorzystaniem informacji publicznej do celów komercyjnych. W praktyce rozróżnienie na cel komercyjny i niekomercyjny będzie działać jak quasi-licencja ustawowa ograniczając sposób wykorzystania w zależności od rodzaju złożonej opłaty oraz krąg odbiorców uprawnionych do wykorzystania do podmiotów które uiściły taką opłatę.

Wydaje się, że jedynym czynnikiem określającym wysokość ewentualnych opłat są koszty specjalnego przygotowania informacji (co wynika z tekstu proponowanej nowelizacji), ale te w żadnym stopniu nie są zależne od ich charakteru czy sposobu wykorzystywania. W tej sytuacji nie ma żadnego uzasadnienia określanie wysokości opłat w zależności od abstrakcyjnego pojęcia “znacznej wartości gospodarczej” (koszt specjalnego przygotowania informacji bez żadnej wartości gospodarczej również może być bardzo wysoki). Nie ma także to żadnego związku z celem wykorzystania. Wydaje się że założone cele - uniknięcie sytuacji w której podmiot zobowiązany przygotowuje informację do powtórnego wykorzystania specjalnie, i jest to proces bardzo kosztowny, co obciąża jego budżet - można osiągnąć bez rezygnacji z podstawowego celu jakim jest osiągnięcie stanu bezwarunkowego udostępniania. Być może właściwym sposobem skonstruowania tych kluczowych zapisów jest więc następujące sformułowanie:

"Podmiot zobowiązany może nałożyć opłatę za udostępnienie informacji udostępnianych do ponownego wykorzystywania w trybie art. 23f ust. 2, których koszt przygotowania wykracza poza możliwości finansowe podmiotów zobowiązanych.

Nakładając opłatę uwzględnia się koszty przekazania informacji publicznej w określony sposób i formie. Łączna wysokość nałożonej opłaty nie może przekroczyć sumy kosztów poniesionych bezpośrednio w celu przekazania informacji publicznej do ponownego wykorzystywania w określony sposób i formie.

Prezes Rady Ministrów może nałożyć opłatę za udostępnienie zasobu informacyjnego umieszczonego w repozytorium.

Prezes Rady Ministrów określi w drodze rozporządzenia wysokość i sposób uiszczania opłaty za udostępnienie zasobu informacyjnego, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 5

Analogicznie, w art 23f ust. 7. (“W wyniku rozpatrzenia wniosku: [...] 2) przedstawia się wnioskodawcy ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania”) należałoby chyba zmienić tekst na "przedstawia się wnioskodawcy ofertę zawierającą koszty udostępnienia informacji do ponownego wykorzystywania”).

b. Domaganie się od podmiotów występujących o informację publiczną informowania o celu wykorzystania

W propozycji nowelizacji art Art. 23f. Ust 2 pkt 2 wymusza określanie przez podmiot występujący o informację publiczną o sposobie jej wykorzystania:

- wnioskodawca zamierza wykorzystywać informację publiczną na warunkach innych niż zostały dla niej określone.

Sądzimy, że nie ma powodu domagania się od wnioskodawcy informacji na temat planowanego celu jej wykorzystania jeśli zgoda na wykorzystanie ma charakter bezwarunkowy.

c. Zgodność innych aktów prawnych z proponowaną nowelizacją

Niezbędna jest głębsza analiza innych aktów prawnych, np. ustawy o służbie celnej, w celu zapewnienia zgodności z celami proponowanej nowelizacji. Dodatkowej refleksji wymagają także przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej Art. 6 ust. 5, które w obecnej formie (“2. Dane CEIDG są odpłatnie udostępniane, w sposób inny niż określony w art. 38 ust.2, za pomocą urządzeń teletransmisji innym podmiotom do ponownego wykorzystania w celach komercyjnych i niekomercyjnych”; „5. Podmioty, którym udostępniono dane CEIDG w trybie ust.1 albo ust.2, nie mogą przekazywać tych danych, ani ich fragmentów, innym podmiotom”) wydają się być sprzeczne są z tą podstawową zasadą. Być może wynika to np. z chęci ochrony danych potencjalnie wrażliwych, pozostaje pytanie czy limitowanie wykorzystania w ten sposób jest właściwą metodą.

2. Nabywanie praw do ponownego wykorzystania

Zdaniem organizacji społecznych istotne jest wprowadzenie dodatkowego przepisów - do tekstu nowelizacji w formie np. zmiany ustawy prawo zamówień publicznych lub poprzez zapewnienie odpowiednich przepisów wykonawczych do ustawy - zobowiązujących podmioty sektora publicznego do nabywania praw do dokumentów i materiałów, którymi się posługują, a także stosownych uprawnień do narzędzi wykorzystywanych pomocniczo, jak oprogramowanie.

W przepisie tym powinna być zapisana zasada, że organy sektora publicznego są zobowiązane udostępniać posiadane przez siebie dokumenty bez prawa do nakładania jakichkolwiek warunków ich ponownego wykorzystania, nawet jeżeli przysługiwałoby im do tych dokumentów jakieś prawo wyłączne (prawo autorskie lub prawo do baz danych). Wyjątki od tej zasady mogę być określone wyłącznie w ustawie. Brak tego przepisu spowoduje, że ustawa o powtórnym wykorzystaniu będzie w praktyce przepisem martwym, bo informacje publiczne będą podpadały pod art. 23f ust. 7 pkt. 2.

Uzasadnienie

a) Sposób potraktowania w ustawie praw własności intelektualnej wymaga zmiany. Przytłaczająca większość informacji publicznych ma charakter dokumentów urzędowych lub wykorzystuje zawarte w takich dokumentach dane i dlatego nie dotyczy ich wyłączenie wynikające z praw własności intelektualnej. Obejmuje ono tylko materiały specjalne (np. opinie, czy raporty sporządzone na zlecenie podmiotów sektora publicznego) do których organ publiczny może nie mieć praw majątkowych. Jednak takie prawa powinny być nabywane. Ponadto, przydatny byłby zapis, że autorskie prawa osobiste nie są przeszkodą dla udostępniania informacji.

b) Podobna wskazówka powinna być sformułowana dla baz danych. Wykonywanie przez administrację publiczną zadań publicznych nie może być traktowane jako ponoszenie ryzyka nakładu inwestycyjnego, gdyż publiczne bazy danych nigdy nie są tworzone w celu uzyskania dochodu z ich udostępniania, a więc samo ponoszenie nakładów nie może być powodem powstania prawa do bazy danych. Z reguły taki poniesiony nakład może wpłynąć na stosowane opłaty a nie ograniczenie dostępności z tytułu prawa wyłącznego. Jeżeli w opłatach za udostępniane informacje uwzględniane są na przykład nakłady związane z budową systemu teleinformatycznego zapewniającego prezentację i wyszukiwanie zawartości „urzędowej” bazy danych to nie oznacza że podmiot publiczny nie jest zobowiązany udostępniać do ponownego wykorzystania zbiorów tych danych także w postaci surowej.

3. Formaty udostępniania danych

Zdaniem organizacji społecznych istotne jest skuteczne zagwarantowanie technicznych aspektów (przyjaznych formatów) zapisywania i przetwarzania informacji. Oprócz tego, że informacje powinny być dostępne (w rozumieniu pełnej dostępności dla osób niepełnosprawnych, zgodnie m.in. z Deklaracją Praw Osób Niepełnosprawnych, Kartą Praw Osób Niepełnosprawnych, a w praktyce m.in. wytycznymi W3C zawartymi w WAI i WACG) należy udostępniać je także w sposób nie wprowadzający dodatkowych utrudnień prawnych. Obecny sposób realizacji zapisów ustawy o informatyzacji rodzi wiele wątpliwości, i być może warto by się pokusić o ustanowienie wyższych standardów dla systemów udostępniania informacji publicznej. W szczególności licencje na oprogramowanie stosowane dla udostępniania informacji publicznych powinny umożliwiać stosowanie otwartych standardów informatycznych, to znaczy takich, które nie wprowadzają dodatkowych ograniczeń prawnych związanych z zapisywaniem i przetwarzaniem informacji.

4. Wyłączenie możliwości udostępniania informacji nt. postępowań prowadzonych przez Prokuraturię Generalną oraz dokumentów dotyczących mienia skarbu państwa

Zdaniem organizacji społecznych poprawka ta ma istotne wady polegające na ingerowaniu w definicję informacji publicznej. Wydaje się, że założone cele określone w uzasadnieniu można osiągnąć w inny sposób, np. ograniczając ich udostępnianie poprzez nadawanie im klauzuli poufności albo poprzez wyłączenie ich udostępniania nie zmieniając jednakże ich statusu jako informacji publicznej.

5. Katalog wyłączeń instytucjonalnych

W związku z treścią art. 23f pkt. 7 ust. 2 i pkt. 10 ust. 2 należy przemyśleć sensowność wyłączania w tym trybie chronionych prawem autorskim zasobów instytucji skoro i tak podlegają już one wyłączeniu mocą w/w artykułów. Stoimy na stanowisku, że katalog wyłączeń powinien mieć charakter minimalny i konieczny. Nie ma powodu aby wyłączenie co do podlegania przepisom ustawy dotyczyło archiwów państwowych, publicznego radia i telewizji, instytucji kultury i nauki, uczelni, jednostek organizacyjnych systemu oświaty. Ograniczenia, jakie wynikają z wykonywania praw własności intelektualnej (praw autorskich i prawa sui generis do bazy danych) powodują, że uzasadnione interesy tych instytucji pozostaną zabezpieczone.