Warto ograniczyć zapędy funkcjonariuszy*

Zamiast tworzenia pozorów nadzoru, potrzebna jest prawdziwa kontrola nad uchybieniami służb – twierdzi ekspert. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, przygotowując projekt ustawy o Komisji Kontroli Służb Specjalnych, poruszyło bardzo ważny dla praw obywatelskich problem nadzoru nad funkcjonowaniem służb. Jak ogromne możliwości służbom daje nowa technologia, pokazują informacje ujawniane przez Edwarda Snowdena. I choć nic nie wiadomo o działaniach inwigilacyjnych prowadzonych przez polskie służby na masową skalę, to dobry moment, by na nowo przemyśleć kontrolę nad ich funkcjonowaniem. Obecna sytuacja wymaga bowiem zmiany.

Bez zewnętrznego nadzoru

Przygotowany przez MSW projekt zakłada powołanie nowego organu państwowego – Komisji Kontroli Służb Specjalnych. Ma ona odpowiadać za weryfikowanie zgodności z prawem działań Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Wywiadu Wojskowego i Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Kontrola ma obejmować zgodność z konstytucją i ustawami, w szczególności w kwestiach praw i wolności obywatelskich, wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, przetwarzania przez służby danych osobowych, a także uzyskiwania danych telekomunikacyjnych (m.in. słynne billingi).

Kontrola tych dziedzin jest zdecydowanie potrzebna. Zaczynając od końca, wskazać należy, że na brak nadzoru nad sięganiem przez służby po dane telekomunikacyjne wskazywali rzecznik praw obywatelskich, Naczelna Rada Adwokacka, prokurator generalny, organizacje pozarządowe, a ostatnio również NIK. Obecnie nie istnieje żaden podmiot weryfikujący zasadność sięgania przez uprawnione podmioty po dane telekomunikacyjne obywateli. Zwróciła na to uwagę NIK: „służby kontrolują same siebie. Sytuacja ta jest wyjątkowa w zestawieniu ze standardami przyjętymi w większości państw Unii Europejskiej, gdzie kontrolę taką sprawują sądy, prokuratura lub niezależne organy administracyjne".

Analizy wymaga również ogólne uprawnienie do sięgania przez służby po dane osobowe (inne niż dane telekomunikacyjne). Dzisiaj służby – obok Kościołów i związków wyznaniowych – pozostają w zasadzie poza kontrolą generalnego inspektora ochrony danych osobowych, który w sprawie prowadzonych przez nie zbiorów nie może m.in. wydawać decyzji administracyjnych. W wyroku K 54/07, dotyczącym ustawy o CBA, Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy umożliwiające CBA sięganie po tzw. dane wrażliwe – bez zagwarantowania instrumentów kontroli sposobu przechowywania i weryfikacji danych oraz sposobu usuwania danych zbędnych – są niezgodne z konstytucją.

Wskutek tego wyroku w CBA powołano pełnomocnika ds. ochrony danych osobowych, który sprawuje wewnętrzną kontrolę nad przetwarzaniem przez CBA tych danych. Jednak czy kontrola sprawowana przez pełnomocnika będącego funkcjonariuszem CBA (powołuje go szef biura) jest wystarczająca? Co więcej, mimo orzeczenia Trybunału stwierdzającego niekonstytucyjność ustawy o CBA w zakresie niekontrolowanego przetwarzania przez nie danych wrażliwych, analogiczne regulacje wciąż obowiązują w ustawach kompetencyjnych pozostałych służb specjalnych.

Wreszcie czynności operacyjno-rozpoznawcze: w tej kategorii zewnętrznej kontroli podlegają jedynie kontrola operacyjna, zakup kontrolowany i przesyłka kontrolowana. Na ich przeprowadzenie potrzebna jest zgoda prokuratora i sądu. Tymczasem inne czynności, jak np. „tradycyjna" obserwacja czy zasadzka nie podlegają jakiejkolwiek kontroli. Jeśli nie zostaną wykorzystane w postępowaniach karnych, mogą nawet nigdy „nie wyjść" poza służbę.

Jak widać z tego pobieżnego przeglądu, zagadnienie kontroli nad służbami specjalnymi jest złożone, tak jak same działania służb. Inny jest stopień ingerencji w prawa jednostki w przypadku pobrania najprostszych danych telekomunikacyjnych, takich jak dane o abonencie, a inny w przypadku prowadzenia skomplikowanych działań operacyjnych, czym innym jest sięgnięcie przez służbę po adres zameldowania, a czym innym – po dokumentację medyczną (tzw. dane wrażliwe).

Czy wystarczy komisja

Przygotowany przez MSW projekt nie bierze pod uwagę takich niuansów i zakłada prowadzenie przez Komisję Kontroli Służb Specjalnych jednolitej kontroli (sprawowanej ex post) wszystkich wymienionych rodzajów działań.

Komisja ma się składać z sześciu członków spełniających bardzo wysokie wymagania (m.in. dostęp do informacji niejawnych o klauzuli „ściśle tajne"), którzy będą pracować przy wsparciu raptem 20-osobowego biura. Uprawnienia kontrolne Komisji są niemal nieograniczone: kontrolerzy będą mogli przesłuchiwać pracowników służb, przeglądać dokumenty, a nawet powoływać biegłych. Owocem kontroli będą zaś wystąpienia pokontrolne kierowane do służby i organu ją nadzorującego (ministra lub premiera), a także w przypadku podejrzenia złamania prawa – zawiadomienia do prokuratury.

Obawiam się jednak, że to za mało – przemawiają za tym liczby. Z informacji uzyskanych przez Fundację Panoptykon wynika, że ABW w 2012 r. skierowała do operatorów telekomunikacyjnych 115 652 zapytań o dane telekomunikacyjne, przeprowadziła 420 kontroli operacyjnych. Do tego dochodzą pozostałe czynności operacyjno-rozpoznawcze oraz nieznana liczba pobrań danych osobowych (wiemy tylko, że od firm internetowych ABW pobierała dane osobowe 692 razy, co dotyczyło 832 internautów). A przecież poza ABW kontroli Komisji podlegać ma również AW, CBA, SKW i SWW. Przy takiej skali aktywności służb kontrola zasadności konkretnej czynności będzie absolutnym wyjątkiem. Nie ma więc szans na osiągnięcie realnego skutku – samoograniczania się funkcjonariuszy w obawie przed potencjalną kontrolą.

Może więc zamiast tworzyć organ, który będzie sprawował jedynie wyrywkową i w rzeczywistości pozorną kontrolę nad całym wachlarzem uprawnień służb, należy wymyślić taki model kontroli, który będzie uwzględniać charakter kontrolowanej czynności: od najłagodniejszych działań kontrolowanych tylko wewnętrznie po te najostrzejsze kontrolowane przez sąd. Stworzenie takiego rozwiązania to nie lada łamigłówka.

Jednakże Bartłomiej Sienkiewicz niedługo po swoim powołaniu na stanowisko ministra spraw wewnętrznych zapowiadał stworzenie ustawy przeciwko wielkiemu bratu i ograniczenie uprawnień służb specjalnych. Działająca przy Radzie Ministrów Komisja do spraw Służb Specjalnych przyjęła nawet (niestety, nieprzedstawione opinii publicznej) założenia kompleksowej reformy służb specjalnych.

Na razie nie dzieje się jednak nic istotnego z perspektywy praw obywatelskich, a projektowane powołanie Komisji Kontroli Służb Specjalnych nie rozwiąże opisanych przeze mnie problemów.

Wojciech Klicki

* tekst ukazał się w dzienniku Rzeczpospolita z 28 listopada 2013 r.