Po co nam niezależne organy?

Państwo to ludzie. Polska konstytucja nie jest pod tym względem oryginalna: opiera się na zasadzie trójpodziału władzy między instytucjami, ale kierowanie nimi oddaje w ręce pojedynczych osób: prezesów, marszałków, prezydentów. Żadna instytucja nie działa mechanicznie, żadne przepisy nie stosują się „bezpośrednio” – zawsze gdzieś po drodze jest człowiek. Słabe ogniwo. Ale, mimo zaawansowanych eksperymentów ze sztuczną inteligencją – która ma być wolna od naszych ułomności i uprzedzeń – jeszcze nie wynaleźliśmy nic lepszego.

Ta sama konstytucja, która dużo władzy oddaje w ręce ludzi, stawia im wymagania. Ponieważ z władzą powinna iść odpowiedzialność, ta poprzeczka jest wysoka. Przynajmniej na papierze. Zazwyczaj muszą zostać wybrani przez innych ludzi, a więc muszą być w stanie kogoś do siebie przekonać. Muszą też spełnić określone kryteria: mieć wyższe wykształcenie, wybitną wiedzę w swojej dziedzinie, osiągnięcia zawodowe. Te kryteria mają być probierzem inteligencji, pracowitości, rzetelności – bo, przynajmniej w teorii, człowiek pozbawiony tych cech nie powinien awansować. A skoro awansował, to chyba można mu powierzyć inne odpowiedzialne zadania. Na czymś musimy się oprzeć, na czymś musimy polegać. Więc polegamy na dyplomach, listach publikacji, sile nazwiska i oddanych na to nazwisko głosach innych ludzi. 

Co się dzieje, kiedy te założenia przestają działać? Kiedy dyscyplina partyjna sprawia, że nikogo do niczego nie trzeba przekonywać, bo stanowiska obsadza lider. Kiedy kryteria merytoryczne przestają być respektowane albo niewiele znaczą, bo za dyplomem uczelni albo listą publikacji już nie stoi inteligencja ani ciężka praca?  Wtedy mamy problem, bo tracimy oparcie. Podejmujemy decyzje cynicznie, dystansując się do wymagań, które ludziom władzy stawia prawo. Oparcie tracą też ci, którzy walczą o politycznie obsadzane stanowiska. Bo jeśli drogą do władzy jest dobry PR i „silna marka”, to przewagę dają pieniądze, nie osobiste przymioty. Partia zawsze będzie w stanie zmobilizować więcej pieniędzy niż jednostka, więc jednostce opłaca się być posłuszną. W miejscu, w którym zaczyna się taka kalkulacja, kończy się niezależność.

Na czym polega niezależność człowieka, który sprawuje władzę? Jak ją rozpoznać, skoro nie ma na nią certyfikatu ani notki biograficznej? Chyba tylko po owocach, po podejmowanych decyzjach. Od 2015 roku w Polsce trwa spór o niezależność wymiaru sprawiedliwości. Partia rządząca wymieniała sędziów na kluczowych stanowiskach i zmieniała ustrój Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego pod hasłem walki z „politycznym układem”. Opozycja, ale też organizacje społeczne i instytucje międzynarodowe obserwujące ten proces, alarmują, że wymiar sprawiedliwości traci „niezależność”. Zaczyna działać tak, jak oczekują politycy. Czyli jak?

Helsińska Fundacja Praw Człowieka w swoich raportach na temat kondycji wymiaru sprawiedliwości nie szafuje ocenami, za to skupia się na faktach. Dlatego warto je przeczytać. Jeden z nich dotyczy działania Trybunału Konstytucyjnego w 2017 r., a więc po zakończeniu tzw. kryzysu konstytucyjnego (kryzysu ustrojowego, który rozpoczął się w 2015 podwójnym wyborem pięciu sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez Sejm – najpierw głosami posłów PO, a potem PiS). Jarosław Kaczyński, wręczając sędzi Julii Przyłębskiej nagrodę „Człowiek Wolności” powiedział publicznie, że TK, „pracuje tak, jak powinien”.

Dane przeanalizowane przez Fundację Helsińską dają do myślenia: w 2017 Trybunał wydał tylko 36 wyroków i 53 postanowienia (to czwarty od końca rezultat od 1997 r.). Co znaczące, aż  ⅓ postanowień była skutkiem cofnięcia przez skarżącego wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej. A więc osoby i instytucje, które wcześniej włożyły duży wysiłek w sprawę przed TK, nagle z niej zrezygnowały. Dlaczego? Nie chciały już dłużej czekać czy bały się politycznego rozstrzygnięcia?  

Paraliż, a potem opieszałość instytucji, której działanie jest ważne dla stabilności demokracji to tylko jeden z możliwych przejawów utraty niezależności. Drugi – być może bardziej niebezpieczny – to jej nadgorliwość. Ta sama Helsińska Fundacja Praw Człowieka parę miesięcy temu zebrała dane na temat postępowań dyscyplinarnych przeciwko sędziom i prokuratorom. Na tej liście nie ma przypadków jazdy w stanie nietrzeźwym czy przyjmowania łapówek. Najgłośniejsze procesy dyscyplinarne dotyczą sędziów i prokuratorów, którzy wykazali inicjatywę i to inicjatywę niewygodną dla władzy wykonawczej. Na przykład zadali pytanie Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości w sądzonej sprawie, poprowadzili lekcję na temat konstytucji w szkole albo pokazową rozprawę dla młodych ludzi na festiwalu muzycznym, opublikowali tekst w prasie. Po co? Było się nie wychylać.

Niezależność człowieka, który podejmuje decyzje ważnych dla innych ludzi, to stan umysłu. Nie ma na nią algorytmu. Nie ma wykształcenia ani doświadczenia, które tę cechę zagwarantuje na całe życie. Człowiek, który ma w kieszeni partyjną legitymację, może działać w sposób niezależny. Z drugiej strony osobę o innych poglądach można złamać i podporządkować – to tylko kwestia stworzenia odpowiednich warunków, jak u Orwella. Naszym wspólnym zadaniem jest dbać o takie warunki, w których ludzie wybrani na kluczowe stanowiska mogą podejmować decyzje w sposób niezależny, nie ryzykując swojej kariery i zdrowia psychicznego. Zadaniem polityków powinno być zachowanie odpowiedniego dystansu: nieingerowanie, niewywieranie nacisków, uszanowanie podziału władzy. Czy polscy politycy są w stanie taki dystans utrzymać? 

Człowiek, który stanie na czele UODO, przez cztery kolejne lata będzie wyznaczać standardy ochrony danych obywateli, wyborców, klientów firm, dziennikarzy, działaczy społecznych i samych polityków.

W kwietniu czeka nas wybór człowieka, który stanie na czele Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Człowieka, który przez kolejne cztery lata będzie wyznaczać standard ochrony danych w sektorze publicznym i prywatnym. To nie są abstrakcyjne zera i jedynki, informatyczne zapisy w bazach danych. To dane konkretnych osób – obywateli, wyborców, klientów firm (dużych i małych, polskich i „amerykańskich”, tych z udziałem skarbu państwa i tych, które próbują z nimi konkurować), dziennikarzy, działaczy społecznych i samych polityków. Dane, które w naszej cyfrowej cywilizacji powszechnie uważa się za jedno z najskuteczniejszych narzędzi władzy.

Mamy dowody na to, że wiedza o człowieku, odpowiednio wykorzystana, daje realną przewagę. Pozwala wpłynąć na jego wybory konsumenckie, życiowe i polityczne (co pokazała choćby afera z Facebookem, Trumpem i Cambridge Analytica w rolach głównych); pozwala przewidzieć jego kolejny krok, bo jednak poruszamy się i działamy dość schematycznie; pozwala namierzyć nietypowe zachowanie i na nie szybko zareagować (wpisać na czarną listę, odciąć dostęp, zablokować konto, zaalarmować służby). Taką władzę ktoś powinien kontrolować. Tym kimś, według obowiązującego prawa, jest Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych.

Dane w cyfrowym świecie to bardzo skuteczne narzędzie władzy. Tę władzę kontroluje Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych.

Od maja ubiegłego roku działa RODO (europejskie rozporządzenie o ochronie danych osobowych), które – z jednej strony – dużo wymaga od wszystkich, którzy przetwarzają dane o ludziach, z drugiej – daje Prezesowi UODO silne narzędzia, żeby te wymagania egzekwować. Właśnie pojawiła się w Polsce pierwsza milionowa kara, nałożona na firmę, która niezgodnie z RODO wykorzystywała dane osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą.

Podobne organy w innych krajach UE były szybsze – nakładają kary finansowe na międzynarodowe korporacje takie jak Google, na pracodawców, którzy źle zabezpieczali dane swoich pracowników, na nieautoryzowane systemy monitoringu wizyjnego, a nawet szpital, któremu wyciekły dane pacjentów. Zakres ich działania jest bardzo szeroki, bo przecież wszyscy zbierają jakieś dane. Na liście podmiotów, które organ ochrony danych może kontrolować i dyscyplinować, są również media, organizacje społeczne i partie polityczne. I bardzo dobrze, byleby tylko ta kontrola była sprawowana w interesie społecznym, nie politycznym.

W Polsce dane na ogromną skalę zbiera także Kościół Katolicki, który powołał własny – wewnętrzny – organ, który ma dbać o egzekwowanie RODO. Ale nie wiadomo, czy zrobił to legalnie. Jedną z ważnych decyzji, jaka stoi przed Prezesem UODO jest rozstrzygnięcie, czy w Polsce powinna działać również świecka kontrola nad tym, jak dane ludzi (nie tylko wiernych, bo także apostatów) przetwarza Kościół. Inne pole minowe to wymiar sprawiedliwości i kompetencje policji: mamy przepisy, które pozwalają Prezesowi UODO interweniować w interesie obywateli nawet w takich przypadkach, kiedy dane są zbierane w sposób niejawny i sam obywatel nie ma do nich dostępu, bo np. jest podejrzanym w sprawie. Standard korzystania z tych uprawnień dopiero się kształtuje, a konkretnie będzie go kształtować osoba, którą za chwilę Sejm wybierze na stanowisko szefa UODO.

Fundacja Panoptykon, dostrzegając ważną rolę Prezesa UODO i potrzebę zapewnienia jego niezależności, monitoruje wybory na to stanowisko.

Katarzyna Szymielewicz

Pomóż nam kontrolować kontrolujących. Przekaż swój 1,5% podatku Fundacji Panoptykon! Nasz nr KRS: 0000327613.

Tekst ukazał się w papierowym wydaniu Dziennika Gazety Prawnej 29 marca 2019 r.