Komentarz prof. Ewy Łętowskiej do wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 4 czerwca 2024 r. (sygn. akt XXIV C 2032/20)

„To wygrał czy przegrał?” w taki lapidarny sposób polskie media zwykły reagować na wyroki sądowe. To bardzo uproszczona wizja skutków wyroku. Komentowana sprawa dobrze ilustruje konieczność falsyfikacji zero-jedynkowej oceny, bo motywy „sądzenia się” bywają bardzo różne.

1. Nie zawsze chodzi o subiektywny interes inicjatora postępowania, a i nawet w stosunku do niego nie jest wykluczona motywacja bardziej uniwersalna. Powód nie zawsze wytacza powództwo, mając na względzie czysto osobisty interes w wygraniu sprawy, a dążenie do jej „wygrania” nie jest celem zasadniczym. Raczej chodzi o uzyskanie interpretacji i precedensu. Przypomnę przykład SLAPP-ów (strategic lawsuit against public participation): tu używa się powództwa, aby zniechęcić pozwanych (dziennikarzy, sygnalistów czy naukowców) do podejmowania niektórych tematów. Liczy się więc nie tyle konkretna sprawa, co jej precedensowy wymiar. Podobnie rzecz ma się z testowaniem możliwości prawa przez inicjowanie spraw sądowych czy w Trybunale Konstytucyjnym przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Zazwyczaj tam, gdzie po stronie wnioskodawcy czy powoda występują również NGO, idzie o wykreowanie precedensu lub wylansowanie jakieś interpretacji użytecznej jako precedens. Do tej ostatniej kategorii należy także komentowana sprawa.

   Dziennikarka, specjalizująca się w problematyce prawnej i krytyczna wobec poczynań władzy, podejrzewała, że stosuje się wobec niej inwigilację. Nie uzyskała ochrony, o którą wnosiła. A kwestionowała – na drodze procesu cywilnego o ochronę dóbr osobistych – odmowę udzielenia jej informacji przez policję (i kilka innych służb) o stosowanych wobec niej środkach kontroli operacyjnej. Sąd odmówił zobowiązania służb (stosujących we wskazanym okresie inwigilację wobec dziennikarzy, obejmującą rozmowy telefoniczne i korespondencję, o czym mówiły władze resortu) do podania informacji, czy akurat powódkę takiej inwigilacji poddawano.

   Nie sądzę zresztą, aby sama powódka (mająca w końcu spore doświadczenie w tematyce prawno-sądowej) i wspierający jej starania Panoptykon jako organizacja społeczna, borykająca się od lat z niewrażliwością polskich sądów na fasadowość gwarancji chroniących prywatność jednostki przed ingerencją władzy policyjnej, miały jakiekolwiek złudzenia co do wyniku sporu. Trudno oczekiwać, że polski sąd pierwszej instancji pokusi się – i to działając w warunkach w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności – na skonstruowanie efektywnej ochrony. I to nawet mimo dysponowania już wszelkimi danymi (o czym niżej, pkt 2–3), aby taki wniosek zgrabnie skonstruować. Doświadczenie uczy, że sąd będzie wolał (zgodnie ze znaną rutyną), aby tym potrudził się – ewentualnie – sąd apelacyjny. Komentowany wyrok (oddalenie powództwa, „przegrana”) był zatem przewidywalny. Jednocześnie jednak komentowanego wyroku nie należy bynajmniej rozpatrywać w kategoriach porażki. Jest on obiecujący – bo nie tylko nie zamyka drogi do skonstruowania ochrony sądowej w rozważanym zakresie, ale i wskazuje na jej docenione przez sąd aksjologiczne wartości powództwa (wymowne zwolnienie od kosztów). Poza tym zawiera wiele wartościowych stwierdzeń z punktu widzenia efektywności ochrony jednostki (np. teza o konstytucyjnej, a nie ustawowej, genezie uprawnienia jednostki inwigilowanej – por. szerzej pkt 2).

   Na orzeczenie sądu apelacyjnego przyjdzie jednak poczekać. Nie zdziwię się zresztą i kolejnemu wyrokowi powodującemu, że dopiero po wyczerpaniu drogi sądowej w Polsce sprawa oprze się o Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Wykreowanie u nas standardu sądowego, niestety, trwa długo. Ostrożność? A może brak umiejętności ze strony sądów czy ich brak wiary we własne umiejętności i siłę perswazji? Sprawa Klassa i innych przeciw Niemcom, porównywalna z sytuacją w Polsce, kształtująca powszechnie znany i cytowany fundament standardu ochronnego pochodzi sprzed pół wieku, a doprowadziła ostatecznie – i to dość szybko – do zmiany prawa krajowego. W Polsce o klimacie politycznym dotyczącym zmian legislacyjnych pod wpływem orzecznictwa nawet nie warto wspominać. Sam autorytet standardu sądowego nie jest obecnie wysoki, co niestety dotyczy to także wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka [1]. Odpowiedź na pytanie „wygrał czy przegrał” jest więc obecnie znacznie trudniejsza, gdy ma się na myśli perspektywę wypracowania precedensu.

2. Oddalając powództwo, Sąd Okręgowy rozumowanie oparł na kilku tezach, uznając, że (wszystkie wyróżnienia E.Ł.):

• nie posiadając prawa do informacji publicznej, powódka ma „prawo dostępu do informacji dotyczących jej życia prywatnego gromadzonych przez inne podmioty, w tym również państwo. W ocenie Sądu powyższe prawo nie jest odrębnym dobrem osobistym, a stanowi prawo do prywatności”, a ściślej: komponent prawa do prywatności, pozostającego pod ochroną prawa cywilnego, lecz zakotwiczonego w konstytucyjnym pojęciu autonomii informacyjnej (art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej);
• „odmowa udostępnienia informacji z działań operacyjno-rozpoznawczych służb mogących zawierać dane z życia prywatnego narusza dobra osobiste powódki w postaci prawa do prywatności poprzez niemożność sprawowania kontroli nad tymi informacjami znajdującymi się w posiadaniu innych podmiotów, w tym organów służb państwa”;
• „skoro powódce w ramach ochrony prawa do prywatności przysługuje prawo do udzielenia informacji o gromadzonych na jej temat danych przez organy publiczne, to nie jest wymagany przepis szczególny, który upoważniałby organy do udostępnienia. Natomiast ustawa może przewidywać ograniczenie tego prawa (art. 51 ust. 3 zd. 2 Konstytucji)”;

• takie ograniczenia sąd widzi w art. 19 pkt 16 ustawy o Policji, zgodnie z którym „osobie, wobec której kontrola operacyjna była stosowana, nie udostępnia się materiałów zgromadzonych podczas trwania tej kontroli”; oraz w innych ustawach, o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, „nieprzewidujących zezwolenia na zapoznanie się z informacjami z kontroli operacyjnej przez osobę, w stosunku do której taka kontrola była przeprowadzana”.

  Zarazem jednak Sąd Okręgowy przyznaje, że:

• „przepisy ustaw, które bezwzględnie zakazują udostępniania materiałów zgromadzonych podczas trwania kontroli osobie kontrolowanej bądź nie przewidują zezwolenia udostępnienia tych informacji jako niejawnych osobie kontrolowanej, w określonych sytuacjach, np. po ukończeniu kontroli, która okazała się niezasadna, mogą stanowić naruszenie art. 51 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji, a także art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

• Sąd przytacza także aprobująco obszerny cytat z postanowienia sygnalizacyjnego Trybunału Konsytucyjnego z 25.01.2006 r., sygn. S 2/06, gdzie Trybunał Konstytucyjny, uznając konstytucyjność art. 19 pkt 16 ustawy o Policji, stwierdził, że przepis ten bynajmniej nie wyklucza możliwości informowania osoby poddanej kontroli operacyjnej o przeprowadzeniu tej kontroli, po jej bezskutecznym zakończeniu, kiedy to odpada kolidująca z ochroną prywatności obawa o skuteczność inwigilacji. Do takich wniosków doprowadziła Trybunał analiza ważenia kolidujących wartości konstytucyjnych na tle art. 51 ust. 3 Konstytucji i dwuznacznej znaczeniowo formuły art. 19 pkt 16 ustawy o Policji („osobie, wobec której kontrola operacyjna była stosowana, nie udostępnia się materiałów zgromadzonych podczas trwania tej kontroli. Przepis nie narusza uprawnień wynikających z art. 321 Kodeksu postępowania karnego”). 

  Dwuznaczność tej formuły (eksponowana także w cytowanym postanowieniu sygnalizacyjnym) dotyczy możliwości odniesienia do czasu udostępnienia („nie udostępnia się podczas kontroli”), jak i dookreślenia przedmiotu udostępnienia (nie udostępnia się „materiałów zgromadzonych podczas kontroli”). Sygnalizacja S 2/06 akcentowała pierwszą z tych możliwości, otwierając drogę do informowania ex post kontroli jako niewykluczoną konstytucyjnie. Takie ujęcie zachowuje aktualność, a przedstawiony w niej sposób rozumowania zasługuje na podtrzymanie [2]. Tymczasem Sąd Okręgowy, aprobując i cytując sygnalizację, jednocześnie interpretuje ją inaczej, nieprzychylnie dla szerokości zasady wyrażonej i aprobowanej przez siebie (art. 51 ust. 3 zd. 2 Konstytucji), a rozszerzająco – dla wyjątku ją ograniczającego.

3. W tej sytuacji wniosek Sądu Okręgowego wyprowadzony z przedstawionych elementów rozumowania i ujawniony w oddaleniu powództwa nie poraża żelazną logiką.

   3.1. Sąd bowiem stwierdza, że „na gruncie obowiązujących obecnie przepisów powódka nie może uzyskać wiedzy, czy była poddana kontroli operacyjnej, a tym samym nie może skutecznie: dochodzić roszczeń za bezprawne naruszenie dóbr osobistych w postaci prawa do prywatności czy tajemnicy korespondencji na podstawie art. 234 k.c. w zw. z art. 448 k.c.”. Czyli za główny argument uważa niejednoznaczne (i dla Sądu Okręgowego, skoro cytuje aprobatywnie sygnalizację na S 2/06) brzmienie art. 19 ust. 16 ustawy o Policji, nie mając zarazem wątpliwości, że ochrona wartości konstytucyjnych przemawiałaby przeciw bezwzględnej odmowie udostępnienia informacji ex post inwigilacji. Zastanawiające, że w tym miejscu sąd nie zastanawia się nad prawnoczłowieczym i unijnym aspektem pozbawienia powódki skutecznego środka ochronnego.

   3.2. Tu ujawnia się więc niespójność rozumowania Sądu Okręgowego. W świetle wyroku właśnie art. 19 pkt 16 ustawy o Policji plus pominięcia ustawodawcze z ustaw o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego mają być dowodem ograniczenia prawa konstytucyjnego (art. 51 ust. 3 zd. 2 Konstytucji). Nie dość, że z dwóch możliwych interpretacji art. 19 pkt 16 ustawy o Policji sąd przyjmuje tę decydującą o szerokim ujęciu wyjątku od zasady, co wątpliwe z uwagi na regułę exceptiones non sunt extendende. Co więcej, idzie tu o wyjątek ustawowy od zasady konstytucyjnej. Jest to oczywiście dozwolone w treści art. 53 ust. 3 zd. 2, tyle że zakres tego wyjątku w takim wypadku musi być poddany interpretacji ścisłej, której brak zarówno w odniesieniu do ustawy o Policji, jak i przy wnioskowaniach z pominięcia ustawodawczego w ustawach o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

4. W sądowej analizie przypadku zupełnie pominięto problematykę prawa unijnego (uzyskiwanie i retencja danych, będące przedmiotem orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej). A przecież kwestię podnoszono w zgłoszeniu Panoptykonu do udziału w sprawie (pkt 18–19 zgłoszenia), gdzie wskazano kilka orzeczeń dotyczących konfliktu między ochroną prywatności i wolności jednostki a zadaniami państwa wymagającymi niejawnej inwigilacji. Już nie wspomnę, że kwestia dotyka także problematyki efektywnej ochrony prawnej, który to temat jest szeroko obecny w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunał Praw Człowieka. Jeżeli więc Sąd Okręgowy stwierdza, że ujawnienie informacji wynika z konstytucyjnie zakotwiczonego prawa do prywatności i autonomii informacyjnej, to akurat w prawie europejskim znajduje argument za tym, że w takim wypadku prawo po prostu musi przewidywać stosowny instrument ochronny, a nie kontentować się istnieniem krajowego przepisu ustawy o Policji. Zwłaszcza że jest to argument rzekomy, bo wynikający z niekoniecznej wykładni językowej – szczególnie wątpliwej, gdy w grę wchodzi ograniczenie ustawą wartości konstytucyjnych i praw człowieka. Nie wzbudziły też zainteresowania Sądu Okręgowego nowsze orzeczenia Europejskiego Trybunał Praw Człowieka, a zwłaszcza sprawa z 8.12.2015 r. R. Zakharov przeciwko Rosji i jego konsekwencje dla obowiązków państwa.

   4.1. Przemilczane kwestie wydatnie wzmacniają aksjologię i systemowo-konstytucyjną argumentację w ocenie całej sytuacji. Nieładne byłoby snucie hipotez co do przyczyn decydujących o tych pominięciach. Ograniczę się zatem do uwagi, że skoro kwestie te były przez strony postępowania podnoszone w pismach procesowych, to było obowiązkiem sądu się do nich ustosunkować w uzasadnieniu. A tego nie zrobiono.

   4.2. Podobnie jak nie zdecydowano się na zadanie pytania prejudycjalnego z zapytaniem, czy przepisy prawa krajowego stanowiące – zdaniem sądu – przeszkodę w udostępnieniu informacji ex post nie są aby niezgodne z prawem unijnym.

5. Sąd miał już (moim zdaniem) dostateczne tworzywo, aby samemu orzec o powinności udostępnienia informacji ex post inwigilacji. Mało przekonywająca jest tu argumentacja, że sąd nie dysponował danymi dotyczącymi precyzyjnego określenia zakresu informacji. Wystarczyłoby orzeczenie o samej zasadzie, tj. fakcie prowadzenia lub nieprowadzenia inwigilacji jako minimalnym progu powinności władzy. Inna natomiast sprawa to kwestia jej zakresu oraz determinującego ten zakres przedmiotu i rozkładu ciężaru dowodu czy posłużenia się dowodem prima facie. Przecież żadna regulacja ustawowa nie wyczerpie oceny sytuacyjnej – która z natury rzeczy należy do sądów. Przyznanie zaś przynajmniej minimum minimorum: obowiązku informowania – po fakcie – kontrolowano czy nie albo sformułowanie przynajmniej pytania prejudycjalnego – z pewnością leżało w granicach możliwości sądu. Zachowawcze uzasadnienie wyroku jest tu i niepełne, i mało systemowo przekonywające.

6. I jeszcze jedna, ogólniejsza, uwaga. Co najmniej od roku 2018, gdy zaczęły krążyć pogłoski o sprowadzeniu do Polski Pegasusa, narzędzia potężnego a nielegalnego (i niedającego się w istniejącym stanie prawnym zalegalizować), sprawy inwigilacji nabrały dla sądów niepokojącej aktualności, która powinna obudzić ich czujność. Zwłaszcza sądy mające większa praktykę w udzielaniu zezwoleń inwigilacyjnych (do takich należy Sąd Okręgowy w Warszawie) powinny były zrewidować własną rutynę automatycznego „zaklepywania” wniosków. Że taka rutyna istnieje – jest faktem notoryjnym [3] i przyznawanym przez samych sędziów [4]. Okazuje się, że konstytucyjna zasada legalizmu (art. 7), przewidująca domniemanie działania organów państwowych zgodnie z prawem, bywa rozumiana przez samych sędziów ekscesywnie jako decydująca o ich bezsilności (dodam: rzekomej) wobec zgłaszanych wniosków inwigilacyjnych. W dyskusji na Facebooku, gdzie pisząca te słowa uczestniczyła jako dyskutant i obserwator, charakterystyczne były wypowiedzi sędziowskie: „Dobrze by było, aby ustawodawca (…) upoważnił sędziów do pytania o sposób kontroli i stosowany system operacyjny [kontroli rozmów]. Wszak obowiązuje art. 7 Konstytucji i sędzia może tylko to, do czego ma upoważnienie ustawowe”. Cytowana wypowiedź pochodzi od sędziego uznającego, że bez specjalnej wypowiedzi ustawodawcy „nie wolno mu” choćby dopytywać się wnioskującego o to, jakimi środkami podsłuch ma być realizowany. Jest to o tyle ciekawe, że np. sądy administracyjne, z natury rzeczy kontrolujące legalność decyzji administracyjnych, nigdy nie widziały w art. 7 Konstytucji tego rodzaju przeszkody, wiedząc z doświadczenia, że administracji zdarza się działać z naruszeniem prawa lub obok niego. Sądy powszechne, zwłaszcza wyspecjalizowane w ocenie inwigilacji, nie powinny zapominać o swojej pozycji wynikającej z podziału władz (art. 10 Konstytucji). Noblesse oblige – mają bowiem konstytucyjne upoważnienie kontrolne i hamujące wobec innych władz i choćby dlatego nie powinny wykazywać się krótkowzrocznością.

   Otóż nie mam wątpliwości, że Sąd Okręgowy w Warszawie pilnie śledzi własną „praktykę inwigilacyjną” i że ścierać się tu muszą różne postawy – od zachowawczych do bardziej aktywistycznych. Mogę zatem się cieszyć, że na tle komentowanego wyroku nie zwyciężyły postawy ekscesywnego zaufania do legalizmu (ta szeroka interpretacja art. 7 Konstytucji, niewątpliwie obecna wśród sędziów Sądu Okręgowego) władzy policyjnej, zajmującej się inwigilacją; że sąd orzekający postrzega autonomię informacyjną jako chronione konstytucyjnie dobro jednostki; że ta ochrona wedle Sądu Okręgowego nie wymaga zapośredniczenia w jakiejś specjalnej decyzji ustawowej. Smuci natomiast, że przeciwnikom rozproszonej kontroli konstytucyjności dostarcza przekonywających dowodów braku gotowości sądów do sprawowania takiej kontroli i niedoceniania zalet prawa europejskiego.

   Autorka komentarza: prof. Ewa Łętowska

[1] Por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 24.11.2021 r., K 6/21, z 10.3.2022 r., K 7/21 kwestionujące obowiązek wykonywania wyroków Europejskiego Trybunały Praw Człowieka i relatywizujące ich ocenę.

[2] Zacytowanie przez sąd sygnalizacji 2/06 sprawia piszącej te słowa szczególną satysfakcję jako współsprawozdawczyni sprawy TK 32/04, OTK ZU nr 11 A/2005, poz. 132, której rozstrzygnięcie zadecydowało o powstaniu sygnalizacji.

[3] 98–99% wniosków inwigilacyjnych jest od lat załatwianych przez sądy pozytywnie – Fundacja Panoptykon, Pegasus narzędziem kontroli politycznej (dostęp 7.04.2024 r.).

[4] W. Czuchnowski, E. Ivanova: Czuję się wykorzystany. Sądy bezsilne wobec Pegasusa. Rozmowa z s. Igorem Tuleyą, Gazeta Wyborcza (dostęp 6.04.2024 r.).