Trybunał Konstytucyjny po raz pierwszy orzekł o zgodności z konstytucją prawa unijnego

Rewolucyjne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 16 listopada 2011 r. w sprawie SK 45/09, otwiera ścieżkę dla kontroli wtórnego prawa unijnego. Jak do tej pory na dopuszczalność kontroli wtórnych przepisów unijnych przez krajowe sądy konstytucyjne zapatrywano się w UE niechętnie. Szczególnie przeciwny tej praktyce był Trybunał Sprawiedliwości UE, forsujący zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Jedynie nieliczne sądy konstytucyjne państw członkowskich, m.in. Niemiec i Włoch, decydowały się na taką kontrolę.

We wczorajszym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „może oceniać przepisy unijne pod kątem polskiej konstytucji, jeśli regulują one kwestie dotyczące praw człowieka i wolności obywatelskich”. Orzeczenie dotyczy kontroli przepisów rozporządzeń, należących do wtórnego prawa UE, które obniżają standard zagwarantowanych polskiemu obywatelowi konstytucyjnych praw i wolności. Z orzeczenia wynika, że polski sąd konstytucyjny ma prawo sprawdzić unijny przepis i unieważnić jego stosowanie na terenie Polski, jeśli narusza on konstytucyjne prawa i wolności.

Sędziowie, uzasadniając rozstrzygnięcie, podnieśli, że mimo iż zakres kompetencji Trybunału regulowany jest przez przepis art. 188 konstytucji, to do spraw wnoszonych do TK w ramach skargi konstytucyjnej stosuje się art. 79 ust. 1 konstytucji, który ma charakter autonomiczny i niezależny. Zgodnie z art. 79 ust. 1 konstytucji przedmiotem skargi może być „ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w konstytucji”.

Tym „innym aktem normatywnym”, zdaniem sędziów TK, jest unijne rozporządzenie, gdyż ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane. Jako drugi argument TK podniósł, że podstawową funkcją skargi konstytucyjnej jest ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostek. Wobec tego nieuzasadnione jest zawężanie jej przedmiotu do aktów normatywnych wymienionych jedynie w art. 188 pkt 1-3.

Pozycję unijnych rozporządzeń w polskim prawie określa art. 91 ust. 3 konstytucji, który wskazuje, że prawo unijne ma pierwszeństwo przed ustawami. Artykuł ten nie normuje jednak kwestii pierwszeństwa wobec konstytucji. O nadrzędności ustawy zasadniczej w stosunku do norm unijnych decyduje art. 8 ust. 1 konstytucji.

Trybunał podjął też kwestię skutków orzeczenia o potencjalnej niezgodności z konstytucją przepisów wtórnego prawa unijnego. Zdaniem sędziów, w odróżnieniu od unieważniającego skutku orzeczenia TK względem przepisów prawa polskiego, w przypadku prawa pochodnego, TK może jedynie pozbawić przepis możliwości stosowania i wywierania skutków w Polsce. Trybunał zastrzegł jednocześnie, że badanie zgodności aktów pochodnego prawa UE z konstytucją musi być „powściągliwe i ostrożne”. Sędziowie wypracowali także metodę pozwalającą w przyszłości kwestionować  wtórne prawo unijne w ramach skargi konstytucyjnej. Od skarżącego będzie wymagać się, aby uprawdopodobnił, że dany akt obniża poziom ochrony praw i wolności w porównaniu z tym, który gwarantuje konstytucja.

Wydaje się, że orzeczenie może mieć duże znaczenie dla kwestionowanych przez nas unijnych przepisów dotyczących retencji. Polskie przepisy opierają się bowiem na implementowanej dyrektywie 2006/24/WE – unijnym prawie wtórnym. Przepisy te są aktualnie przedmiotem wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z ustawą zasadniczą.

Niestety z orzeczenia TK jasno nie wynika, czy sędziowie mieli na myśli konkretny rodzaj unijnego prawa pochodnego, jakim jest rozporządzenie, czy też całe wtórne prawo UE, na które składają się także dyrektywy i decyzje. Rozporządzenia, jak wskazał Trybunał, mogą zawierać normy, na podstawie których sąd lub organ administracji orzeka ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach i prawach jednostek, a obywatele mogą wywodzić z nich swoje prawa. Dlatego też TK uznał się za kompetentny do orzekania o ich konstytucyjności. W przypadku dyrektyw i decyzji sprawa nie jest już tak oczywista.

Trybunał Sprawiedliwości UE przyznaje dyrektywom jedynie częściową bezpośrednią skuteczność, uzależniając ją od transpozycji do prawa krajowego. Decyzje z kolei, w odróżnieniu od rozporządzeń, są aktami o charakterze indywidualnym. TS UE przyznaje im jednak bezpośrednią skuteczność, dając jednostkom nie będącym bezpośrednimi adresatami decyzji, możliwość wywodzenia z nich swych praw. Argumentem TS UE jest wzmocnienie efektywności i skutku ochronnego decyzji. Można zatem wnioskować, że jeżeli z danego aktu pochodnego prawa UE jednostka może wywieść swoje prawa lub obowiązki, TK uznałby się za właściwy do oceny zgodności jego przepisów w konstytucją, choć orzeczenie tego nie precyzuje.

Hanna Szymańska