Dyrektywa retencyjna pod lupą

W grudniu 2013 r. Rzecznik Generalny Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Pedro Cruz Villalón wydał opinię prawną, w której stwierdził, że tzw. dyrektywa retencyjna jest sprzeczna z prawem Unii Europejskiej, ponieważ w nieuzasadniony sposób ingeruje w prywatność Europejczyków. Trybunał – na wniosek sądów austriackiego i irlandzkiego – bada zgodność dyrektywy retencyjnej z traktatami regulującymi funkcjonowanie Unii, w tym z Kartą praw podstawowych UE. To na podstawie dyrektywy Polska zmuszona była umożliwić policji i innym służbom dostęp do danych telekomunikacyjnych, w tym billingów. Jeśli Trybunał podzieli opinię swojego wysokiego urzędnika, oznaczać to będzie koniec przepisów nazwanych przez Europejskiego Inspektora Ochrony Danych Osobowych „najbardziej ingerującym w prywatność prawem kiedykolwiek przyjętym w Unii Europejskiej”.

Dyrektywa retencyjna z 2006 r. nie obowiązuje bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich – każdy kraj musi ją implementować do swojego porządku prawnego. Podstawowym założeniem dyrektywy jest nałożenie na operatorów telekomunikacyjnych obowiązku przechowywania danych telekomunikacyjnych (czyli m.in. słynnych billingów), a potem udostępniania ich organom ścigania. Obowiązek retencji danych telekomunikacyjnych wszystkich Europejczyków powoduje, że przez pewien czas jesteśmy traktowani jako potencjalni przestępcy – w każdej chwili, pod pretekstem ścigania poważnego przestępstwa, historia połączeń i miejsc pobytu dowolnej osoby może zostać uzyskana od operatora i dokładnie przeanalizowana. A my możemy się o tym nigdy nie dowiedzieć.

Dyrektywa pozostawia państwom sporą dowolność – dane mają być przechowywane przez okres od 6 do 24 miesięcy, a służbom udostępniane w sprawach „poważnych przestępstw”. Kiedy w 2009 r. Polska implementowała dyrektywę, posłowie poszli o krok dalej: policja i inne służby uzyskały dostęp do danych telekomunikacyjnych w każdej, nawet najbardziej błahej sprawie. I to bez konieczności uzyskiwania zgody jakiegokolwiek zewnętrznego organu. Na ten problem zwróciła ostatnio uwagę Najwyższa Izba Kontroli, a wcześniej – Rzecznik Praw Obywatelskich, kwestionując konstytucyjność polskich przepisów. Jej wniosek od dwóch lat czeka na rozpoznanie w Trybunale Konstytucyjnym.

Co z dyrektywą?

Zdaniem Rzecznika Generalnego Trybunału Sprawiedliwości UE dyrektywa wprowadzająca obowiązkową retencję we wszystkich państwach UE jest sprzeczna z Traktatem o Unii Europejskiej, a także z Kartą praw podstawowych. Akt ten narusza bowiem jedną z zasad funkcjonowania Unii Europejskiej – zasadę proporcjonalności, gdyż ingeruje w prawa podstawowe w sposób niedający się uzasadnić jego celem.

Retencja danych na masową skalę stanowi naruszenie prawa do ochrony danych osobowych, może negatywnie wpływać na wolność wypowiedzi i informacji, ale przede wszystkich godzi w naszą prywatność. Rzecznik zwrócił uwagę, że na postawie przechowywanych przez operatorów danych można stworzyć mapę znacznych fragmentów życia danej osoby, a nie istnieją żadne zabezpieczenia przed nielegalnym wykorzystaniem takiej wiedzy – choćby w celach komercyjnych – przez firmy, które nią dysponują. Ingerencja jest tym dotkliwsza, im dłuższy jest okres retencji danych, ponieważ z upływem czasu operatorzy i służby wiedzą o nas coraz więcej.

Po co to wszystko?

Deklarowanym celem dyrektywy było zapewnienie służbom dostępu do danych na potrzeby zapobiegania poważnej przestępczości, zwłaszcza terroryzmowi. Badania poziomu wykrywanych przestępstw sprzed wprowadzenia obowiązku retencji i po nim pokazują jednak, że to „udogodnienie” nie powoduje wzrostu skuteczności policji.

Badania poziomu wykrywalności przestępstw sprzed wprowadzenia obowiązku retencji i po nim pokazują, że to „udogodnienie” nie powoduje wzrostu skuteczności organów ścigania.

Co więcej, okazuje się, że służby państw, które nie wprowadziły obowiązkowej retencji danych, radzą sobie równie dobrze ze ściganiem przestępców. Dlatego zdaniem Rzecznika wprowadzone dyrektywą ograniczenie praw podstawowych Europejczyków jest nieproporcjonalne do celów, jakie w ten sposób osiągnięto.

Karta praw podstawowych, podobnie jak polska konstytucja, dopuszcza ograniczenia praw w niej wyrażonych, ale tylko wtedy, gdy spełnione będą określone warunki: takie ograniczenie musi być przewidziane ustawą, nie może dotykać istoty danego prawa i powinno być zgodne z zasadą proporcjonalności. Przyczyną ograniczenia może być jedynie interes ogólny uznawany przez Unię lub potrzeba ochrony prawa i wolności innych osób. Dyrektywa spełnia wymóg formalny określenia w akcie prawnym, jednak jak wskazuje Rzecznik, nawiązując do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, liczy się również precyzja regulacji. A tej dyrektywie zdecydowanie brakuje.

Unia wprowadziła ograniczenie prawa do prywatności w postaci powszechnej retencji danych telekomunikacyjnych, ale nie sprecyzowała zasad dostępu do nich ani ich wykorzystania. Instytucje unijne powinny były przygotować szczegółową definicję „poważnego przestępstwa”, które upoważniałoby do pobrania danych przez służby, a także m.in. wprowadzić wymóg kontroli zasadności wniosków o dane przez niezależny organ. Tak się jednak nie stało, a konieczność wprowadzenia gwarancji dla obywateli Unia przerzuciła na państwa członkowskie. Co więcej, według Rzecznika już sam fakt wprowadzenia okresu retencji danych, który może sięgać 2 lat, wykracza poza zasadę niezbędności ograniczania praw w imię interesu ogólnego.

Niestety, pomimo krytycznej oceny dyrektywy retencyjnej Rzecznik proponuje utrzymanie jej w mocy do czasu wprowadzenia niezbędnych zmian prawnych. Jego zdaniem niepełność regulacji unijnej została „naprawiona” na poziomach krajowych, a same państwa członkowskie z umiarkowaniem korzystały ze swoich praw w zakresie długości okresu retencji.

Zdaniem Rzecznika niepełność regulacji unijnej została „naprawiona” na poziomach krajowych, a same państwa członkowskie z umiarkowaniem korzystały ze swoich praw w zakresie długości okresu retencji.

Jego zdaniem zmiany te muszą być przeprowadzone w „rozsądnym czasie”, jednak nie wskazuje pożądanego kierunku zmian wykraczającego poza uzupełnienie dyrektywy o brakujące gwarancje ochrony praw podstawowych oraz ograniczenie okresu retencji.

Opinia Rzecznika nie jest dla Trybunału wiążąca, jednak stanowi istotny głos na rzecz konieczności zmiany obowiązującego systemu retencji danych telekomunikacyjnych. W przeszłości wielokrotnie treść opinii rzeczników generalnych wyznaczała kierunek następujących po nich orzeczeń, więc możliwe, że i w tym przypadku sędziowie przychylą się do zdania Rzecznika. Nie wiadomo dokładnie, kiedy Trybunał Sprawiedliwości UE wyda swój wyrok. Jednak to orzeczenie oraz oczekiwany wyrok polskiego Trybunału Konstytucyjnego mogą doprowadzić do niezwykle potrzebnej w Polsce zmiany.

Anna Walkowiak, Wojciech Klicki

Opinia Rzecznika Generalnego w sprawie dyrektywy retencyjnej